“土地管控与房价上涨无直接关系” 自然资源部作出回应

中国城市高房价之谜，多年来众说纷纭。不少人将高房价归因于高地价，并认为本质在于土地供应不足。近日，自然资源部对此类说法作出了回应。

在11月5日对外公开的《对十三届全国人大四次会议第1785号建议的答复》中，自然资源部表示，城市房价上涨是由多种因素造成的，除因住宅用地供应外，还与分配方式、信贷政策、保障房建设等等相关。第三次全国国土调查显示，我国人均住宅用地面积已超过40平方米，在国际上已处于较高的水平，这表明对土地的管控与房价上涨并无直接关系。

“管控是必要的，但要改变方式。”在国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土经济室主任黄征学看来，不是土地管控问题，而是资源错配的问题，特大城市、超大城市集聚人口能力强，但管控太严，曾经有段时间原则上不再安排500万人口以上城市的供地造成了影响。这是人口按市场化方式流动，而资源按计划手段配置导致的矛盾。

在“房住不炒”调控主基调下，为降低土地市场过度竞争，稳定地价与预期，今年自然资源部推出供地“两集中”政策。值得注意的是，第二批集中供地中，多个城市土地市场降温，溢价率普降。第一轮集中供地平均溢价率为15％，第二轮溢价率平均只有3％，除深圳、厦门等溢价相对较高外，大部分城市基本以底价为主成交。

但同时，调控收紧融资压力下，民企拿地激进性大为减弱，土地流拍率上升，20城第二批供地流拍撤牌率达到31.8％（首批次为6.5％）。以往竞争激烈的土地市场，归于平静，甚至显现“寒流”。

严控人均建设用地，并未遏制城镇化发展

此处提及的十三届全国人大四次会议第1785号建议，即2021年全国两会期间，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明提交的《关于取消对城市人均建设用地不合理限制的建议》。

在这篇建议中，蔡继明认为，城市建设用地增长快于人口增长是世界性普遍规律，我国现行人均城市建设用地标准缺乏科学依据，长期以来对土地资源的计划配置和行政限制，导致了土地总体利用水平低，遏制了城镇化进程。

蔡继明表示，我国现行的城镇用地增长弹性系数不超1.12、城镇人均建设用地不超100平方米、特大超大城市不再新增城市建设用地等限制缺乏科学依据。这些不合理限制导致建设用地在城乡之间、地区之间、大中小城市之间、住宅与工商之间的扭曲和低效配置，导致城市房价与收入比超高，抑制了城市居民消费。

对于这些建议，自然资源部在答复中表示，在资源环境紧约束下，特别是新冠肺炎疫情之后国际形势变化，我国更需要严格控制建设用地规模，限制占用生态空间、农业空间，无法像人少地多的欧美发达国家采用低密度、长距离、机动化的城镇扩张模式，势必需要对人均城市建设用地作出偏紧的控制。

有研究表明，对于中国这样的人口大国，放松人均建设用地的偏紧控制，将导致建设用地扩张，增加二氧化碳排放数量，不利于我国兑现碳达峰碳中和的国际承诺。

自然资源部在回复中表示，我国对人均建设用地进行严格控制并未遏制城镇化发展。第七次人口普查数据显示，我国常住人口城镇化水平已达64％。第三次全国国土调查成果显示，近10年来我国城镇建设用地快速扩张，人均城镇建设用地出现较大幅度增加，特别是中心城市和城市群，城镇建设用地扩张速度明显加快。

根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，“三调”结果显示，全国建设用地总量6.13亿亩，较“二调”时增加1.28亿亩，增幅26.5％，同期国内生产总值增长109.4％，常住人口城镇化率从48.34％提高到62.71％，建设用地的增加与经济社会发展的用地需求总体相适应。

但从“三调”数据看，城镇建设用地总规模达到1.55亿亩，节约集约程度不够问题依然突出，一些地方存在大量低效和闲置土地。全国村庄用地规模达3.29亿亩，总量较大，布局不尽合理。城乡建设用地盘活利用具有较大潜力。

“将加强住宅用地供应管理”

我国人多地少的国情和现代化建设进程决定了土地供需矛盾还将持续相当长时间，实现高质量发展，必须坚持最严格的节约用地制度，全面提升用地效率。

“未来将做好相关标准制修订工作。”自然资源部表示，基于第三次全国国土调查数据和第七次人口普查数据，按照构建新发展格局的新要求和空间发展新阶段，适时对人均城市、人均城镇等建设用地标准作出修订。

对于房地产用地供应问题，自然资源部在回复中表示，将加强住宅用地供应管理，建立房地联动机制，指导人口净流入、住房供求矛盾突出的城市增加住宅用地供应，改善住房供求关系，促进房地产市场平稳健康发展。

今年年初，自然资源部自然资源开发利用司负责人表示，2020年重点城市住宅用地供应量都超过了近五年平均完成交易量，大多数比2019年明显增加。各重点城市2021年继续增加住宅用地供应量，要稳定合理增加住宅用地供应，将保障供地规模作为第一位的要求。

根据中指院数据，今年1-9月全国300城住宅用地共推出7.9亿平方米，同比下降11.5％，其中三季度推出2.7亿平方米，同比下降16.1％。叠加重点城市延期出让第二批集中地块等因素，1-9月全国300城住宅用地成交5.9亿平方米，同比下降23.9％，土地出让金3.5万亿元，同比下降4.8％。

不过，第三轮集中供地中，多个城市土地出让数量相比第二轮出现明显增加，苏州、南京等地还对竞拍门槛进行了不同程度的调降，多个城市还明显增加了保障性住房用地的供应。

在深化农村土地制度改革方面，答复中表示，将推动入市相关配套政策的制定出台，审慎稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，有序引导使用农村集体经营性建设用地。配合农业农村部指导试点地区有序开展农村宅基地制度改革试点，重点围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度成果。配合农业农村部指导各地积极稳妥做好闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，因地制宜开展试点示范，打造一批特色样板，推广一批典型案例。在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。

自然资源部还表示，将持续完善城乡建设用地增减挂钩政策。按照中央关于探索建立建设用地指标跨区域交易机制的要求，进一步研究完善增减挂钩政策措施，充分发挥增减挂钩政策效益，积极支持乡村振兴和城乡统筹发展。