国土十三五规划启动 18亿亩耕地红线再成焦点(2)

十项内容

目前，国土资源部已经下发了《国土资源“十三五”规划纲要编制工作方案》（以下简称《方案》），作为开展国土资源十三五规划纲要方案有关工作的指导依据，《方案》除了对工作方式进行了规定之外，还明确了国土资源十三五规划纲要的主要内容。

“涉及面比较广，但是对几乎所有敏感和社会重大关切问题，都有所涉及。”8月13日下午，一位参与该项工作前期讨论的专家向本报记者表示，国土资源十三五规划纲要既包括土地管理制度方面的内容，也包括如不动产统一登记制度在内的与社会公众利益普遍相关的内容，同时，还包括了“土地管理制度改革”方面的内容。

记者了解到，这两部分内容总计包括十个方面。在土地管理制度方面，包括新形势下完善耕地保护制度研究、国土资源节约集约利用制度研究等；在事关公众直接利益的方面，包括不动产统一登记制度研究以及国土监测与信息化研究、地质环境保护与地质灾害防治研究等；在改革方面，则包括“十三五”时期土地管理制度改革研究等。

前述参与前期国土资源十三五规划纲要讨论的专家告诉记者，在本次纲要编制的准备工作中，明确了“创新”和“可行性”等要求，“并且强调制度的"顶层设计"，这在之前的规划纲要编制过程中，是不多见的。”他表示，这意味着国土资源十三五规划纲要将不仅仅是各种目标的汇总，而是包含路径、实施步骤和制度的综合性制度设计和谋划，“特别是里面涉及到了土地管理制度改革的内容。”他向记者强调。

事涉“耕地保有量”

在此之前，国土资源部已经开展了土地利用规划的完善工作。按照国土资源部初步拟定的“工作方案”，“规划”的调整完善工作主要涉及三个方面，一是耕地保有面积，二是城市开发边界，三是及时更新规划数据库，强化监管。这其中，耕地保有面积和城市开发边界，都是十分敏感的问题。

接近国土资源部的一位权威人士告诉记者，在部署“工作方案”时，对于耕地保有量，姜大明表示，要科学论证耕地保有量，要依据二调成果，调整增加耕地保有量和基本农田保护面积，合理安排生态退耕。

“在此之前，对于耕地保有量"科学论证"这个说法，在此前国土资源部的各类会议当中，还没有出现过，这次对耕地保有量使用"科学论证"这一说法，是第一次出现。”上述人士向本报记者表示。

在此之前，全国国土资源系统进行的“二调”汇总结果显示，截至2009年年底，全国耕地保有面积约为20.3亿亩。超出“规划”所划定的到2020年保有18亿亩的耕地保有面积约2亿多亩。

不过，国土资源部始终在系统内外部着重强调，中国的耕地保护形势依然严峻。“二调”相关数据反映，全国有564.9万公顷耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有431.4万公顷耕地位于25度以上陡坡，这996.3万公顷（将近1.5亿亩）耕地中，有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息等安排逐步调整；有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种。

此外，还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常耕种。这样算下来，适宜稳定利用的耕地也就是1.2亿多公顷，约合18亿亩左右。也正因如此，尽管对于规划提出了完善调整的要求，但国土资源部仍然坚持18亿亩耕地保有量，不容减少。