推进基础性制度建设 化解楼市调控困境(2)

住房制度：优化双轨统筹

住房制度改革经历多年实践，已有相对清晰的基本经验，各地必须建立保障房、商品房供给“双规统筹”，多主体供给、多渠道保障、租购并举，既体现效率又维护公平的住房供应制度。政府在住房领域的首要任务，是以财政资金和政策性融资机制为后盾牵头组织好保障性住房轨道上的有效供给，在总结已有经验教训基础上，把保障房具体形式集中于对最低收入阶层的“公租房”和适合于收入夹心层的“共有产权房”，排除其他的五花八门、极易产生扭曲和套利弊端的“经济适用房”的种种具体形式。

一是要加快优化公共住房建设发展规划，适当提高公共住房比重，根据地方辖区具体房源情况掌握好公共租房供给以财政资金“补砖头”与“补人头”的选择与权衡关系。二是出台切实举措发展房屋租赁市场，如允许承租人可以使用住房公积金付租金，降低房屋租赁的增值税负担，个人基本生活需要的房屋租金可以抵扣个人所得税等。三是在教育、医疗方面落实租售同权的配套制度安排。把保障性住房托底的事情做好，解决商品房供应问题，就应更多地依靠市场，核心思路在于双轨统筹框架下建立“多主体供给、多渠道保障、统筹兼顾”的住房供应制度体系，既体现效率，提升供应能力和质量，又能照顾公平，实现全体社会成员住有所居，在全面覆盖基本住房需求的同时，也兼顾热点城市中高收入人群的改善性需求。

投融资制度：商业性政策性协调配合、机制创新。

包括住房的房地产业供给品的形成，需要国土开发和不动产投资建设的大规模资金投入，相关的投融资制度改革创新至关重要。在各地亟应建立商业金融和政策金融协调呼应的房地产投融资制度，以及个人住房金融制度，“双轨”协同发挥合力助推多层次住房供给体系建立。

一是要构建多层次的住房金融体系，合理发展商业性住房金融，开发夯实政策性住房金融机制，探索发展互助储蓄型金融。对于中高端收入人群对应的商业性住房金融，可以逐步放开信托公司、保险公司、财务公司等的准入，破除商业银行的过度垄断，促进竞争，放开融资形式、融资条件、利率等，允许金融机构按照市场化原则提供灵活多样的住房金融产品。对于政策性住房金融，要聚焦建立起一套针对中低收入群体、特殊困难群体的金融支持制度，如对住房公积金制度改革调整为真正的政策性金融制度体系，探索由政策性金融机构接手保障性住房的投融资(包括PPP项目建设中可纳入的保障性住房)。可借鉴国外住房储蓄银行的经验，在大中城市建立储蓄性住房金融机构，通过互助融资，为成员间的住房需求提供支持。

二是在住房金融市场发展中，积极支持发展住房贷款证券化产品，探索REITs(房地产投资信托基金)的发展，培植住房金融的二级市场，拓宽资金筹集渠道。并优化回报机制。

三是在当前阶段，面对“冰火两重天”的市场分化格局，在“火”的一、二线城市看重“金融去杠杆”的同时，在“冰”的不少三、四线城市还需酌情配之以“加杠杆”措施(包括商业性、政策性双轨)以利“去库存”。

四是在住宅项目建设、小区开发，乃至包含多类型住宅的地方辖区内连片开发项目的建设中，积极、规范地引入PPP(政府与社会资本合作)创新机制，以少量的政府付费“四两拨千斤”地拉动、引致民间资本、企业资金、商业性信贷资金进入相关投融资领域，并带来政府、企业、专业机构“1+1+1>3”式的绩效提升效果。

房地产税制度：健全体系，攻坚突破。

广义的房地产税指与房地产相关的一切税收，狭义的房地产税特指住房保有环节的税收。构建激励相容的房地产税收制度，形成公平合理的、社会共享的土地增值收益分配制度，是事关房地产业调控具有治本水平、促使业界实现健康可持续发展长效机制的十分重要、无可回避的基础性制度建设，也是改革中和地方税体系建设中一块难啃的“硬骨头”。

从理论和实践的结合看，关于房地产增值收益的分配，是房地产经济制度的一个核心难题所在。“土地涨价归公”的分配，现实中应处理为适当兼顾各方的“涨价分成”。关于土地增值收益的分配，理论界有两种主流观点，一个是“涨价归公”，另一个是“涨价归私”。完全的“涨价归公”、“涨价归私”都不尽合理，土地的增值主要源于政府牵头对公共基础设施建设投入，所带来的公共服务水平提高而产生的物业升值。但也不能否认，土地的增值与私人投资和各个微观主体相互影响所带来的“软件”(服务等需匹配的环境、文化因素等)改善也分不开。因此，土地增值收益的分配，根本的做法还是公私兼顾、社会共享。而实现这一兼顾和共享的目标，建立现代化的房地产税收制度(成为政府与居民的激励相容制度交汇点)，引导土地财政向税收财政过渡，显得尤为重要。因此，需要从以下几个方面着手，构建适应现代市场经济体系长治久安要求的房地产税收制度。

第一，降低交易环节税费，减轻交易成本，减少对房价的“助涨助跌”效应。具体考虑至少应有四个方面的措施。一是在营改增全覆盖之后，创造条件按时适当降低增值税税率，简并税率档次，同时尽可能减少免税、先征后退等税收优惠政策；二是降低交易环节税负，可将契税平均税率降低至1%左右，维持较低税负水平；三是简化税制结构，将土地增值税合并至增值税，将城镇土地使用税、房产税、耕地占用税等并入未来的房地产税；四是清理房地产收费，能够取消的取消，能够降低的降低。

第二，在住房保有环节实施房地产税改革，立法先行，按照房市场评估值确定税基，对地方政府充分授权，区别不同情况，分步实施。这一改革关系到以利益引导各方预期的房地产市场抑制炒作机制建设，可促使土地财政顺利转换、地方政府职能合理转变与地方财源建设相内洽，以及地方治理的法治化、也与优化再分配、推进广大百姓共同富裕进程相关。根据现实生活的“问题导向”和党的十八届三中全会关于加快房地产税立法并适时推进改革、2020年前落实税收体系的税收法定工作，以及十九大关于加快建设地方税体系的系列指导方针，房地产税立法及改革的积极推出势在必行。建议改革过程中，一是借鉴上海、重庆两地试点经验，一开始可适当“柔性切入”，力求先建成制度框架，制度设计方面要充分考虑中国社会对此改革的可接受性，制定包容、开明的税基扣除和税收豁免政策，通过立法搭建制度框架后，在部分“火”的城市先行而“冰”的城市可从容等待以后的合适时机跟进。开征房地产税的同时，可明确立法规范个人房产土地使用权70年到期后可续期，即转为永久使用权；不动产信息登记及联网、房屋价值评估机制、个人纳税申报制度建设等，均需匹配到位，确保房地产税顺利落地。

第三，改革中将土地增值税并入增值税后，将集体土地建设开发纳入征税范围，以出让、抵押、租赁、入股等方式有偿转让集体建设用地使用权的，应缴纳土地增值税，从而使国家以税收的方式参集体土地收益分配。

第四，完善个人所得税制度。推动个人所得税综合与分类相结合改革，对个人及家庭购买首套或者改善型住房的抵押贷款利息，允许按照个人或家庭年度收入的一定限额在个人所得税前扣除；对有能力有条件有意愿的中等偏下“夹心层”家庭购买共有产权住房或租赁房屋，可规定其购房支出或租金支出，在合理的范围内允许个人所得税前予以扣除。集体土地准予流转后，应将个人转让集体土地使用权收入，纳入个人所得税的征税范围。

未来可望稳定运行并逐步培养成为地方政府主力型支柱财源的房地产税，以及必将积极构建的完整地方税体系为重要制度支撑条件，从而在“治本”层面上改造“土地财政”概念下，过多依靠一次性土地批租收入的短期行为模式，改善地方政府层面财源建设基本局面，并促使各地房地产调控困境得到“经济手段为主”机制生成后的有效破解，达成标本兼治的长效机制。