土地出让金如何转型？ 或将与房地产税共存

●只要土地作为市场要素资源有价值和市场价格，那么，增加任何地方税，客观上都不足以让地方政府从土地财政收入中离场。从政府财务视角看，任何急于摆脱土地与房地产相关税费作为财力来源的仓促做法，都值得商榷。

●思考房地产税改革与土地出让金转型问题，还得回到公共政策制定与运行的基本逻辑———即公共产品与服务的有效供给。基于公共产品与服务的融资需求的土地相关税费政策，才是我们的理性选择。

●应该确立稳定宏观税负的改革总思路，解决地方公共支出财力来源，不让地方财政出问题，确保土地与房地产相关税费总收入规模大致不变或稳中有降。逐步形成地方理解、民意支持和社会认可的舆论环境，方才有助于这项改革的顺利推进。

房地产税改革已被作为税制改革的突破口之一，列为了今年的工作重点。各方面关心的问题主要集中在两个方面：其一，房地产税的征收范围、税率多少和征管方式；其二，与房地产税高度相关的土地出让金如何转型。第一个问题，涉及税制设计与人们的利益直接关联，属于微观层面的政策设计。第二个问题，牵涉到财政体制与土地管理模式，属于中观乃至宏观层面的制度安排。

我国未来房地产税的税负高低与现在土地出让金规模直接关联，房地产税能不能成为地方公共产品与公共服务的可靠资金来源，与土地制度、土地市场、财政体制等改革密不可分，房地产税改革与土地出让金转型脱离不了全面深化改革的时代背景。这当中，土地出让金如何转型，成为理解和把握房地产税改革的关键环节。

土地出让金与房地产税能不能共存

土地出让金是对土地使用权转让进行价值报偿的一种制度探索。为了适应对外开放的需要，经国务院批准，深圳市于1987年12月1日首次公开拍卖了一宗开发土地出让50年使用权。1988年《宪法》修改，增加了“土地使用权可以依法转让”，当年《土地管理法》修订。至此，土地出让金制度基本确立。

客观看，我国现行土地出让金制度大部分借鉴了香港特别行政区的制度设计。香港的土地出让金与房地产税又是怎样一个运行状态呢？

回归之前，香港全境的土地所有权归英王。土地转让过程的实质是土地使用权的转移。土地出让金是土地使用权的租金，分为年租和批租两种形式。土地使用权转让获得的土地出让金进入政府收入体系，成为港英政府应付公共支出不可或缺的财力来源。但只靠出让土地使用权来获取财力的办法，也不是维持公共支出的长久之计。香港又寻找如何借助土地来获取可持续的财政收入来源。真正意义的房地产税，被提上议事日程，其名称叫“物业税”。简言之，这是一种以物业单元为税基的税制安排。

这一制度设计的逻辑有香港特色，也有现实需要。但应该注意到香港设置物业税的独有制度环境与社会基础。首先，香港法制程度较高，监管严格。土地使用权转让虽属于批租或年租性质，但租赁期间的土地权益保障完备。其次，香港物业税的评估讨论多年，社会共识强，组织冲突不大。与之匹配，物业税征收建立在个人财产、收入与信用登记完备基础上，税收管理盲区也比较小，征管难度低。最后，香港毕竟是一个地区，其社会福利水平均等化程度高，且没有人口大规模迁徙与二元土地结构等现实问题。

总的来看，香港的土地出让金与物业税处于并行状态，此政策基于其独有的管理机制、配套措施与民意的结果。我们在学习借鉴香港经验之时，不能完全照搬，应有所调整。

什么情况下只有房地产税而没有土地出让金呢？

典型的代表是美国。美国房地产税实行普遍征收原则，并以评估价值为基准。这就是说，美国房地产没有不交税的，而征税依据是房产价值。土地和房产作为一体，实施整体征税。美国土地私有源自建国之初，各级政府占有土地比重不高，土地出让大多是社会层面的经济活动。这样的制度设计既考虑到了政府不掌握大多数土地，土地市场多由市场自发交易形成的背景，也考虑到了美国房地产及土地市场相对成熟，价格波动小，居民或企业收入现金流与拥有房产较为匹配，直接税(财产税和所得税)征管制度完备。

我国现在房价地价持续波动，直接税征收环节困难，居民与企业拥有的房产价值与收入不一定匹配，一般收入群体拥有的回迁房或福利房价值，近年来已屡次翻番，但家庭收入不高。美国房地产税制度能不能大部分被借鉴到中国，特别是普遍征收原则？值得全面细致地研讨。

地方政府难以摆脱土地与房地产相关税费为政策目标

这些年，有一种说法：改革任务之一是要扭转地方政府将土地作为本级财政收入主要来源的态势，着力培养地方税体系，建立稳定可持续的地方财力来源。应该说，这样的政策设想，符合政府收入依靠其收入形式中最具规范性、最具法律效力的税收作为收入来源的经典理论。要做到这一点的核心，是落实分税制财政体制改革，让地方真正拥有地方税，而不仅仅是增加财政收入。

近12年里，土地出让金收入占地方财政收入比重平均值都在50%以上。这意味，如果土地出让金即刻废止，中国地方财力总和立即削减一半。这里面尚不包括与土地与房地产相关的其他税收收入，如土地增值税、耕地占用税、契税、营业税、企业所得税、印花税等。

事实上，地方财政以土地及房地产相关税费作为收入来源的动因，还在于城市土地的稀缺性导致的土地要素价格扭曲，即土地价格的畸形走高。如果再把视野放宽一些，可能还有一部分目前还不能定量分析或者已经超出经济学研究范畴的问题，影响着地方政府对土地财政的依赖。比如，中国土地市场供给端垄断造成的“政策性稀缺”，即供给主体只有一方；再比如土地一级交易市场只有政府收储卖地与社会买地的交易形式，没有成熟市场经济体拥有的社会成员之间的土地交易市场造成的“管制性稀缺”，即管制导致的土地交易市场缺陷。这就不难理解，当市场活动没有充分的讨价还价余地，当商品的供给与需求信息严重不对称，当没有微观经济主体直接的合作博弈，土地及房地产价格扭曲形成的暴利洼地，只会不断诱使这种土地财政融资的路径依赖一步步增强，而不是减弱。只要土地作为市场要素资源有价值和市场价格，那么增加的任何地方税，客观上都不足以让地方政府从土地财政收入中离场。