政府靠卖地赚钱 已经成为中国改革最大障碍

在国务院发展研究中心向十八届三中全会提交的“383”改革方案中，提出允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，建立统一土地市场下的地价体系。同时，相应收缩政府征地范围。

农业部政策法规司原司长郭书田认为，“383”方案中有关农村土地改革的建议，着眼解决的是农村土地与城市土地同地、同权、同价问题，这也是学术界和党政部门研究机构多年来一直呼吁的。

原国土局规划司副司长郑振源提出，要建立一个与地方政府事权相匹配的地税体系，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖。

存在问题 政府靠卖地赚钱 成为改革障碍

郑振源说，现行的《土地管理法》仍沿用计划经济时期的办法：征地补偿标准按原用途产值倍数计算。

2004年征地补偿费全国平均为每亩3.5万元，而土地出让金全国平均为每亩23.6万元；2009年补偿额提高到每亩4.1万元，土地出让金涨到每亩51.8万元，差距越来越大。

征地补偿过低，农民不能接受便强征强拆，以致命案迭出，造成严重的官民矛盾、社会矛盾。

同时，卖地成为多数地方政府获取财政收入的主要手段。郑振源说，我国1994年实行分税制，大量财税收入上缴中央，尤其在2007年以后，地方政府入不敷出，征地拆迁成为地方政府的主要生财之道。

政府从征地拆迁上赚钱，再拿着钱搞城市建设。几千家城投公司都以土地储备抵押融资，欠下15-25万亿地方债大都要靠出让金收益偿还。

这种对土地出让金的依赖刺激地方更大规模地征地，使地方经济走上不可持续的发展道路，也成为改革征地制度、保护农民利益的障碍。

土地指标配置不合理　导致房价上涨

郑振源说，1998年以来，我国按计划指标配置建设用地，但由于不掌握各地市场导向下土地需求的完全信息，指标不切实际，分到基层无法满足实际需求；或是因审批手续繁杂，不能及时得到指标。结果是要么放弃建设，要么不批先用或少批多用，使违法用地案件大量发生。

建设用地指标有三分之一给了铁路、公路等基础设施和大学城、政府大厦等建设无偿划拨使用。因土地来得便宜，便随意扩大用地规模，使豪华的政府大楼等形象工程屡禁不止，同样降低土地利用效率。

另外三分之二指标在两个分割的建设用地市场上有偿出让，一部分在工业用地市场上，政府定价、协议（后改为挂牌）出让给招商引资项目。市县间为争抢项目，竞相压低地价，甚至白送，导致过多的土地配置于工业和开发区，土地粗放利用。

另一部分指标在房地产市场限量供应、招拍挂出让。供应垄断、土地稀缺而需求竞争，致使地价高涨，地价高，房价也随之水涨船高，高到一线城市居民大多买不起、租不起房的地步。

专家建议 政府不再直接经营土地

郭书田对记者说，地方政府利用行政手段从农民手里征收或征用土地，征收是公益性的，如修铁路等，征用是经营性的。

这种“既当裁判又当运动员”的角色定位是一种错位。政府的职责应是监督、规划、调节利益关系，而不应直接经营土地。要真正落实农村集体土地与城市土地同地、同权和同价，就必须转变地方政府的职能。

郭书田说，政府征收公益性建设用地，必须由政府买单，价格不是政府说了算，而是由市场根据土地供求关系形成。同时，政府不再经营二级市场。我国要保证18亿亩的耕地红线，各地建设用地量又很大，总体上是需求量大，供给有限，表现在土地价格上自然是高，农民受益。

现在的集体所有，实际上是将土地变成集体组织某些领导所有了。

郭书田不同意彻底土地私有化，将所有权归农民。因为中国农村都是一家一户的小农经济，抵抗市场和自然灾害能力很弱。一旦土地私有，土地可能会被有实力者兼并，大量无地农民又会出现。

应推广江苏、浙江和广东等发达省份实践的土地股份化，把集体所有的土地按一定范围确权，农民作为入股的股民，这样就把土地的所有权和经营承包权统一起来了，土地就可以流转了。

还可允许企业办农场，带动农民搞农工商一体化。但必须通过农民的股份合作社，由合作社代表农民利益与之谈判。应规定除去生产成本以外的收益，按股权返还分红；同时要给农民提供产前、产后的社会化服务，如生产资料供应、产后收购等；还要拿出一部分利润为农村办社会福利事业。